Із прийняттям Земельного кодексу майже 20 років тому в Україні відбулася суттєва трансформація інституту права постійного користування земельною ділянкою, що спричинило велику кількість спорів з приводу визначення належних користувачів земельних ділянок. Законодавчі прогалини стали підставою для неоднаковості правозастосування, дискримінували низку юридичних осіб, підштовхнувши їх до пошуку альтернативних сірих шляхів та корупції. Також багато спірних питань існують щодо діяльності фермерських господарств, незважаючи на те що саме фермерство є одним із драйверів розвитку української економіки в цілому.
Саме для розгляду особливостей земельних спорів в Україні у квітні 2021 року Верховний Суд разом з експертами провели круглий стіл «Право постійного користування земельною ділянкою. Особливості вирішення спорів за участю фермерських господарств». У заході взяли участь судді Великої Палати та Касаційного господарського суду Верховного Суду, Національної школи суддів України, місцевих та апеляційних господарських судів, адвокати Ради адвокатів України та науковці.
Як зазначила суддя Верховного Суду, секретар судової палати для розгляду справ щодо земельних відносин та права власності Касаційного господарського суду у складі Верховного Суду, кандидат юридичних наук Тетяна Дроботова, суттєва трансформація інституту права постійного користування земельною ділянкою відбулася з прийняттям 25 жовтня 2001 року Земельного кодексу України.
Ця обставина зумовила виникнення великої кількості спорів з приводу визначення належних користувачів земельних ділянок. Оскільки існуючі законодавчі прогалини стали підставою неоднаковості правозастосування, не менш актуальними залишаються спори за участю фермерських господарств. З огляду на це Касаційний господарський суд й ініціював проведення круглого столу для обговорення питань, які стосуються особливостей спорів щодо права постійного користування земельними ділянками та спорів, пов’язаних зі створенням та діяльністю фермерських господарств, визначення юрисдикційності таких спорів.
«Учасники круглого столу приділили увагу проблемам теорії, практики та перспективам законодавчої трансформації права постійного користування у системі речових прав на землю, спірним питанням права постійного користування землею у діяльності фермерських господарств України, окремим аспектам розгляду спорів за участю фермерських господарств. Організовуючи цей захід, ми прагнули залучити зацікавлену аудиторію до обговорення та конструктивного діалогу», — наголосила Тетяна Дроботова.
Як наголосив викладач-координатор Національної школи суддів України, суддя у відставці Верховного Суду України Олександр Потильчак, право постійного користування земельною ділянкою — різновид користування землею й полягає у володінні, користуванні ділянкою, що перебуває у державній або комунальній власності без встановлення строку, та може набуватися лише обмеженим колом осіб.
«Земельні спори, мабуть, одні з найпоширеніших серед справ, касаційний перегляд рішень у яких здійснює Верховний Суд. З огляду на недосконалість земельного законодавства та його постійні зміни такі справи характеризуються значною складністю. Адже вони зачіпають істотні інтереси сторін і в багатьох випадках є соціально значущими», — пояснив Олександр Потильчак.
Про категорії земельних спорів
Втім, як уточнив суддя-спікер Касаційного господарського суду Верховного Суду Юрій Чумак, не можна вважати, що такі справи є просто багаточисельними.
Він навів перелік лише найпоширеніших категорій спорів, що виникають у контексті правовідносин щодо права постійного користування земельною ділянкою:
Про перехід права постійного користування
Юрій Чумак пояснив, що чинний Земельний кодекс України визначає право постійного користування лише за певними фізичними особами. А ось юридичні особи та особи приватного права його мати не можуть. Проте право користування, набуте у встановленому порядку до 1 січня 2002 року (коли почав діяти Земельний кодекс), не втрачається внаслідок його не переоформлення підприємством (хоча за змістом чинного Земельного кодексу юридична особа і не може набувати це право), а зберігається за нею на термін, який потрібен для приведення прав і обов’язків щодо земельної ділянки у відповідність до вимог чинного законодавства, у тому числі за правонаступником такого землекористувача.
Водночас за період, що минув з моменту набуття чинності Земельним кодексом, більшість сільськогосподарських підприємств вже були якимось чином реорганізовані, і спірні питання виникають через те, що відбулося з правом постійного користування після реорганізації.
«Згідно зі статями 104 та 108 Цивільного кодексу України встановлено, що у разі перетворення (зміни організаційно-правової форми) юридичної особи все її майно, права та обов’язки переходять до нової юридичної особи, а при реорганізації (злитті, поділі, приєднанні) чи ліквідації юридична особа припиняється, а все її майно, права та обов’язки переходять до правонаступників», — зазначив Юрій Чумак.
І якщо право постійного користування земельною ділянкою перейшло до правонаступника, це унеможливлює стягнення коштів за користування земельною ділянкою відповідно до Цивільного кодексу України як безпідставно збережених за рахунок власника ділянки. Коли ж до іншої особи переходять майнові права на нерухоме майно, переходять і права на частину земельної ділянки, на якій розташований об’єкт, та частини ділянки, необхідної для його обслуговування. Але таким чином можуть бути порушені права іншої особи щодо володіння, користування чи розпорядження земельною ділянкою, яка їй належить.
Про припинення права постійного користування
При цьому, як додав суддя-спікер Касаційного господарського суду, для припинення права постійного користування земельною ділянкою, визнання недійсним та скасування відповідного державного акта мають бути наведені докази добровільної відмови відповідача від права постійного користування або підстави, визначені ст. 141–143 Земельного кодексу України (для примусового припинення права користування землею).
«Інакше дії органів державної влади та місцевого самоврядування, спрямовані на позбавлення суб’єкта права постійного користування земельною ділянкою, вважатимуться такими, що порушують право суб’єкта на користування земельною ділянкою», — наголосив Юрій Чумак.
Крім того, позов про визнання права постійного користування ділянкою вважається безпідставним та не підлягає задоволенню за відсутності встановленого судами факту порушення права на постійне користування спірною земельною ділянкою з боку Головного управління Держгеокадастру, селищної ради, навіть якщо є заперечення, які стосуються процедури оформлення землі.
При цьому існування права постійного користування ділянкою у певного суб’єкта не залежить від наявності чи відсутності у нього відповідного державного акта. Тому навіть відсутність акта не є достатньою підставою для позбавлення права землекористування, оскільки документ лише посвідчує його наявність.
«Також варто враховувати, що задоволення позовної вимоги про визнання відсутнім права постійного користування не приведе до відновлення порушеного права чи захисту інтересів держави та забезпечення виконання юридичного обов’язку зобов’язаною стороною. Заявлений позов до фермерського господарства фактично містить у собі вимогу про встановлення судом факту, що має юридичне значення та не стосується захисту цивільного права. Тобто задоволення такої вимоги не є ефективним способом захисту прав позивача», — підкреслив суддя-спікер Касаційного господарського суду .
А ось вимога про визнання права постійного користування земельною ділянкою у межах, визначених позивачем, та із зазначенням координат є вимогою не лише про визнання права, а й про встановлення площі та меж земельної ділянки. Такі питання належать до виключної компетенції міської ради і виходять за межі повноважень суду, що є підставою для відмови у задоволенні позову.
Про особливість спорів за участю ФГ
Створення фермерського господарства потребує, щоб спочатку фізична особа — громадянин України зверталася за отриманням земельної ділянки, а коли вона набута, вже засновується ФГ. Важливим моментом тут є визначення юрисдикції розгляду пов’язаних із цим спорів.
Доктор юридичних наук, професор, член-кореспондент НАПрН України, суддя Касаційного господарського суду Верховного Суду Віталій Уркевич нагадав, що в разі, коли на час відкриття провадження у справі щодо спору про користування земельними ділянками ФГ ще не зареєстровано, стороною таких спорів є громадянин, якому надавалася земельна ділянка, а спір підлягає розгляду в порядку цивільного судочинства.
Із дня державної реєстрації фізичною особою фермерського господарства відбувається фактична заміна орендаря, й обов’язки землекористувача земельної ділянки переходять до ФГ, а на земельні спори починає поширюватися юрисдикція господарських судів.
Якщо фізична особа звернулася з позовом до Головного управління Держгеокадастру про визнання незаконним розпорядження та скасування наказу про надання дозволу на розробку проєкту землеустрою, спір є адміністративно-правовим, бо сам по собі дозвіл на розробку проєкту землеустрою не є правовстановлюючим актом, а до моменту виникнення речового права справа розглядається в рамках адміністративного судочинства.
Якщо ж у позові йдеться про правомірність набуття фермерським господарством права оренди земельної ділянки за рішенням державного органу, то речове право на земельну ділянку вже існує й розгляд справи має здійснюватися в порядку цивільного чи господарського судочинства.
Низка питань пов’язані з державною реєстрацією права оренди земельної ділянки. Раніше суди дуже часто розглядали такі спори як адміністративно-правові, оскільки відповідачем є державний регулятор. Сьогодні відповідно до правових позицій Великої Палати Верховного Суду такі спори мають розглядатися як спори про право та залежно від суб’єктного складу мають бути вирішені за правилами цивільного або господарського судочинства.
Про особливості спорів щодо оренди
Цікавими, за словами Віталія Уркевича, є питання визначення юрисдикційності у спорах, пов’язаних з договорами оренди. Адже бувають ситуації, коли з різних причин на одну й ту саму ділянку укладаються декілька договорів. Спір за позовом одного орендаря про визнання недійсним договору оренди другого орендаря є приватноправовим і розглядається за правилами цивільного судочинства.
Також цікаво, що, коли земельна ділянка, надана для ведення ФГ, перебуває в суборенді у фермерського господарства, вона не є землею фермерського господарства у розумінні ст. 12 Закону України «Про фермерське господарство», і спори мають вирішуватися як цивільно-правові.
Якщо вже існують договірні відносини, то індивідуальні акти, якими реалізовуються волевиявлення держави або територіальної громади як учасника цивільно-правових відносин і з яких виникають, змінюються. Припиняються цивільні права й обов’язки, які не належать до правових актів управління, а спори щодо їх оскарження мають приватноправовий характер.
У справах, коли існуючому фермерському господарству незаконно, на думку прокурора, передається наступна земельна ділянка, — розгляд відбувається за правилами господарського судочинства. Проте між Великою Палатою та Касаційним господарським судом ще не узгоджено момент, як мають розглядатися справи у спорах, у яких без проведення земельних торгів особі виділена друга та кожна наступна земельна ділянка для ведення фермерського господарства, яке вже було створене на земельній ділянці державної/комунальної форми власності.
Про правильне визначення юрисдикційності
Загалом Віталій Уркевич назвав такі підходи до визначення юрисдикційності спору:
«Наразі у Верховній Раді перебуває проєкт закону щодо зміни юрисдикційності земельних спорів. Яким чином він буде розглянутий — ми побачимо найближчим часом», — додав він.
Про спірні питання практики постійного користування
Завідувач сектору проблем аграрного і земельного права Інституту держави і права імені В.М. Корецького НАН України, доктор юридичних наук, професор, член-кореспондент НАПрН України Павло Кулинич додатково звертає увагу на низку спірних питань теорії та практики у діяльності ФГ, що виникають у реалізації права постійного користування землею.
Як він наголошує, при реєстрації фермерського господарства на одному майновому комплексі утворюються дві групи суб’єктів: суб’єкт права користування землею та суб’єкт права власності та інших прав (ФГ як юридична особа). І ця, як здається, суто теоретична невідповідність правового становища ФГ на практиці має досить істотні негативні наслідки.
З моменту реєстрації ФГ як юридичної особи воно на основі норм права набуває як правомочності володіння і користування, так і юридичних обов’язків щодо використання земельної ділянки. Проте ніде не зазначено, на якому праві ФГ використовує земельну ділянку, надану у постійне користування фізособі-засновнику, та як захищатися від земельних правопорушень та рейдерів.
Окрема проблема виникає і з податками: згідно з Податковим кодексом суб’єктом сплати земельного податку є громадянин, але господарську та підприємницьку діяльність при цьому веде фермерське господарство (і саме воно за логікою мало б сплачувати податки).
Часто постають проблеми, коли громадянин України отримує в постійне користування земельну ділянку для створення ФГ, але не створює його (або через деякий час ліквідує його як юридичну особу). За словами Павла Кулинича, тут має місце земельне правопорушення у вигляді нецільового використання земельної ділянки. Правомірним використанням ділянки буде ліквідація фермерського господарства як юридичної особи з подальшим оформленням сімейного ФГ і набуттям статусу підприємця.
Про відчуження майнового комплексу ФГ
Ще одне складне питання, на думку Павла Кулинича, стосується відчуження фермерського господарства як майнового комплексу. Згідно із законодавством воно може бути відчужене на підставі цивільно-правових угод громадянам України, які мають право на створення ФГ, або юридичним особам України для ведення товарного сільськогосподарського виробництва. Проте до складу майна ФГ входять і майнові права, які не можуть бути відчужені.
Також за законодавством дуже сумнівний земельно-правовий статус фермерського господарства: ч. 3 ст. 22 Земельного кодексу України не передбачає надання державних та комунальних ділянок у власність або користування юридичним особам для ведення фермерського господарства.
Водночас згідно зі ст. 31 Земельного кодексу України землі фермерського господарства можуть складатися:
При цьому про землі у постійному користуванні у згаданій статті нічого немає.
Крім того, ФГ має право у встановленому законом порядку займатися будівництвом на належних йому на праві власності земельних ділянках за наявності відповідної документації. Проте, як свідчить практика, більшість таких будинків та споруд залишаються не зареєстрованими належним чином, тобто нелегальними.
«Це та рушниця, яка обов’язково вистрілить. Якщо не в четвертому, то в п’ятому акті нашого життя, і від цього пострілу постраждає фермер», — наголошує Павло Кулинич.
Про законодавчу трансформацію
Право постійного користування наразі часто розглядається як якась пільгова конструкція, оскільки багатьом юридичним особам недоступне право власності. Правда в тому, що багато юридичних осіб, заснованих за участю держави та територіальних громад, отримали б із правом власності можливість набагато розумніше розпоряджатися ділянками.
Але для цього, як наголошує перший заступник голови Державної служби України з питань геодезії, картографії та кадастру (Держгеокадастр) Анатолій Мірошниченко, потрібна певна законодавча трансформація права постійного користування земельними ділянками в інші речові права.
В існуючих умовах дискриміновані юридичні особи можуть або використовувати інші інструменти (наприклад, оренду), або шукати альтернативні правові форми, які часто є сумнівними з точки зору законності.
Тому стали поширеними договори про спільний обробіток та спільну діяльність, так звані інвестиційні договори, за якими може ховатися все що завгодно, а відносини щодо розпорядження земельними ділянками можуть приховуватися під виглядом розпорядження якоюсь нерухомістю, яка розташовувалася на ділянках (у тому числі заасфальтованими майданчиками). Іншими словами, суб’єкти опинилися у сірій зоні, шукаючи альтернативні шляхи, а держава намагається ці шляхи перекрити.
«Хто перемагає у цій боротьбі? Складно дати відповідь. Але точно програє суспільство, точно програє економіка, бо де є сірі шляхи, з’являється корупція», — наголосив Анатолій Мірошниченко.
Але, з іншого боку, про скасування права постійного користування у будь-якому випадку не може бути й мови. Тому необхідне удосконалення правових норм.
Можливі два варіанти досягнення такої мети.
По-перше, трансформація постійного користування у право власності. Якщо хтось володіє, розпоряджається та користується майном, то фактично це вже є ознаками такого права.
«Якщо ми назвемо речі своїми іменами і скажемо, що юридична особа має на майно право власності, а держава чи територіальна громада має корпоративні права в цій юридичній особі, — послідовність і чистота правових конструкцій від цього тільки виграє», — підкреслив він.
Втім, з огляду на практику земельної реформи і земельне законодавство цей шлях навряд чи можна вважати реальним.
По-друге, трансформація в господарське відання та оперативне управління. Аграрний комітет Верховної Ради вже розглядає законопроєкт, який передбачає перейменування права постійного користування у господарське відання та оперативне управління і встановлення для нього дуже консервативного набору спеціальних правил.
«Великої лібералізації не відбудеться, деякі практичні проблеми будуть вирішені, можна буде здавати землі в оренду, але розпорядження буде проблематичним, і якщо йдеться про такі зміни, то зовсім не обов’язково перейменовувати право постійного користування на щось інше», — резюмував Анатолій Мірошниченко.
Утім, як наголосив керівник офісу міжфракційного депутатського об’єднання Верховної Ради України «Антирейдерська коаліція» Віталій Черепаха, безумовним позитивним моментом є те, що на рівні законодавчої влади наразі присутнє чітке розуміння того, що всі окреслені питання і проблеми не варто повністю перекладати на плечі суддівського корпусу і потрібна саме законодавча трансформація права постійного користування земельними ділянками.
«Право постійного користування все ж таки має ще «радянський» характер. Є багато спільних ознак із правом власності, але є і обмеженість у розпорядженні об’єктом користування, і в розумінні британського права це не freehold. З іншого боку, земля у постійному користуванні за визначенням є майном, мирне володіння яким не може обмежуватися. У 2005 році Конституційний Суд України вже дав визначення того, що ніяким чином не може звужуватися становище факту користувача (або власника, якщо право власності буде встановлене у законний спосіб). Чи буде визначена тотожність постійного користування та права власності, чи буде проведена якась його трансформація, має вирішити законодавець. Особливо актуально це у переддень відкриття вільного обігу земель сільськогосподарського призначення. Дуже позитивним є і те, що у затвердженому законопроєкті №2194 юридична спільнота побачила «синхрон» у розумінні процесів реєстрації земельних ділянок державної форми власності, можливості права викупу такої землі та переведення її в іншу форму власності», — зазначив Віталій Черепаха.
